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董希淼:《商業銀行法》做出大幅度修改,傳遞什么信號?

來源:中關村互聯網金融研究院??????發布者:admin??????點擊數:??????發布時間:2020/11/21 18:33:55



以下為全文:



目前,中國人民銀行公布《中華人民共和國商業銀行法(修改建議稿)》(以下簡稱“修改建議稿”),向社會公開征求意見。這是《商業銀行法》1995 年頒布以來第三次啟動修改,將可能是修改幅度最大的一次。同時,這也是人民銀行承擔擬訂金融業重大法律法規草案的職責后第一次牽頭的重大法律法規修改,其中傳遞出的政策信號值得關注。


《商業銀行法》的制定和修改


銀行業特別是商業銀行是我國金融業的主體。如何加強和完善商業銀行法律規制,是一個需要在實踐中不斷探索的重大課題。


1986 年 1 月,國務院制定《銀行管理暫行條例》,共 10章 63 條,作為行政法規,邁出銀行業監管方面第一步,開啟了我國銀行業法律規制的序幕。1993年 12 月,國務院印發《關于金融體制改革的決定》,要求加快制定商業銀行法,促進專業銀行向商業銀行轉變。根據這一要求,中國人民銀行隨后組成起草小組和顧問小組,重新起草商業銀行法。一年多之后,1995 年 5 月,第八屆全國人大常委會第十三次會議審議通過《商業銀行法》,我國從此有了針對商業銀行的基本法律。《商業銀行法》共 9 章 91 條,自 1995 年 7 月起實施。


《商業銀行法》是《中國人民銀行法》之后我國第二部金融大法,是我國金融法律體系框架的重要部分。制定《商業銀行法》的目的在于,保護商業銀行、存款人和其他客戶的合法權益,規范商業銀行行為,提高信貸資產質量,加強監督管理,保障穩健運行,維護金融秩序。《商業銀行法》的頒布實施標志著商業銀行開始步入法制化、規范化軌道,具有重要意義。此后,2003 年 12 月和 2015 年 8 月,《商業銀行法》進行了兩次修改。


2003 年的修改,主要是對與加入世界貿易組織承諾不相適應的規則做了修改,要求商業銀行參照巴塞爾銀行監管委員會制定的有效銀行監管核心原則,建立健全風險管理和內部控制制度,不再強制發放政策性貸款。同時,在中國銀監會成立之后,將主要監管部門由人民銀行調整為國務院銀行業監督管理機構。此外,還加大對違法行為的處罰力度。修改后的《商業銀行法》經第十屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議審議通過, 共 9 章 95 條,自 2004 年 2 月起實施。


2015 年的修改幅度較小,但影響不小。此次修改主要針對存貸比指標,刪除了貸款余額與存款余額比例不得超過 75% 的 規定,將存貸比由法定監管指標轉為流動性監測指標。雖然只是一處小小的修改,但有利于進一步完善金融傳導機制,增強 金融機構服務實體經濟的能力。修改后的《商業銀行法》經第 十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議審議通過,仍為 9 章 95 條,自2015 年 10 月起實施。


隨著經濟金融形勢發展變化,雖經兩次修改,但《商業銀行法》大量條款已不適應實際需求,而銀行業發展和監管新的實踐亟須上升到法律層面。總體而言,現行的《商業銀行法》已經滯后于商業銀行改革實踐,滯后于商業銀行業務發展實踐,滯后于商業銀行跨業創新實踐,滯后于商業銀行監管實踐,滯后于危機以來的國際共識。


修改建議稿的主要內容分析


修改建議稿是對《商業銀行法》的一次全面修訂,共 11 章127 條。其中,公司治理、資本與風險管理、客戶權益保護、風險處置與市場退出四章是整合后新設或充實的,體現了此次修改的意圖和重點。主要的修改內容包括以下五個方面。


第一,擴大法律適用主體范圍。現行的《商業銀行法》以單一的商業銀行為規范對象,但目前我國銀行業金融機構超過4000 家,既包括商業銀行,也有數量眾多的村鎮銀行、農村信用社以及非銀行金融機構。所以,修改建議稿首次將村鎮銀行納入商業銀行范疇,不但明確了村鎮銀行的法律地位,也將彌補法律覆蓋主體不足的問題。修改建議稿還提出,開發性金融機構、政策性銀行、農村信用合作社、農村合作銀行、企業集團財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司、消費金融公司等辦理商業銀行業務的機構,也適用本法。與此同時,修改建議稿明確了銀行分類準入條件和差異化監管機制。


第二,完善商業銀行公司治理。公司治理對從事貨幣金融的商業銀行尤為重要,也是近年來銀行業市場亂象整治的重點。修改建議稿新設第三章“商業銀行的公司治理”,堅持問題導向,進行全面明確的規定。如在股東資質與行為方面,吸收現行監管制度中的有益做法,增設股東義務與股東禁止行為,如要求股東“逐層說明其股權結構直至實際控制人”。在完善公司治理結構方面,突出董事會核心作用,加強專門委員會、獨立董事設置;提升監事會獨立性及監督作用,建立向監管機構報告機制。在風險管理方面,要求健全內部控制,規范激勵約束機制、信息披露與關聯交易管理。


第三,健全風險處置與退出機制。在總結前期高風險金融機構處置經驗的基礎上,修改建議稿將現第七章整合充實為第九章“風險處置與市場退出”,進一步細化了風險處置要求,明確建立風險評級和預警、早期糾正、重組、接管、破產等有序處置和退出機制,嚴格處置條件,規范處置程序,重點是新增接管條件、接管組織職責、過橋商業銀行要求,并細化破產清償順序。如在早期糾正方面,明確三類情形可采取不同的早期糾正措施;在接管條件方面,明確資產質量持續惡化等六種可以實施接管的條件。在內外部不確定性加大的情況下,完善風險處置與退出機制十分必要。


第四,調整商業銀行經營規則。一方面,修改建議稿減少行政約束,尊重商業銀行自主經營權,對貸款擔保、利率、賬戶等條款進行修改。如強調銀行可與客戶自主協商確定存貸款利率,刪除借款人應提供擔保和企業僅能開立一個基本賬戶等條款。特別是自主協商確定利率,堅持利率市場化的原則和方向,有助于糾正地方法院以民間借貸利率約束金融借貸的不當行為。另一方面,修改建議稿突出金融服務實體經濟導向,強調區域性銀行未經批準不得跨區域展業。此外,修改建議稿拓寬商業銀行經營范圍,新增托管業務、衍生品交易業務、貴金屬業務、離岸業務,業務范圍從 14 項拓展到 18 項。


第五,規范客戶合法權益保護。修改建議稿新增第六章“客戶權益保護”,對商業銀行營銷、信息披露、客戶適當性管理、個人信息保護、收費管理等客戶保護規范作出詳細規定。例如,明確銀行向客戶提供與其風險承受能力不相匹配的產品和服務,給客戶造成損失的應承擔賠償責任;強調不得過度放貸和掠奪性放貸,不得提供明顯超出客戶還款能力的授信;不得捆綁銷售,或者在合同中附加不合理的交易條件;不得收集與業務無關的個人信息或者采取不正當方式收集個人信息,不得篡改、倒賣、違法使用個人信息。這些條款將此前保護金融消費者權益的規定提到法律高度。


不過,對此前呼聲較高的放寬分業經營限制,修改建議稿未進行調整仍然維持現行《商業銀行法》第四十三條規定,即在境內“不得從事信托投資和證券經營業務,不得向非自用不動產投資或者向非銀行金融機構和企業投資,但國家另有規定的除外”。


《商業銀行法》修改的意義


此次啟動《商業銀行法》修改,是在我國銀行業規模快速增長、產品和服務創新層出不窮、金融風險交叉傳染加劇、外部不確定性因素增多等背景下進行的。因此,與前兩次修改相比,此次修改將更加全面,是對《商業銀行法》實施 25 年來的一次“大手術”。


《商業銀行法》修改工作已列入十三屆全國人大常委會立法規劃和 2020 年立法工作計劃。修改建議稿公開征求意見并進行完善后,將提交國務院審議,由國務院向全國人大常委會提出,經全國人大常委會審議通過后頒發實施。筆者認為,主要有三個方面的特點。


一是堅持與時俱進,修訂過時規定。此次修改建議稿結合近年來銀行業出現的新發展趨勢和潛在風險點,修改、刪減不合時宜的法律條款,完善法律要求,如刪除賬戶、擔保方面的不合理要求,大幅度上調注冊資本金要求。


二是完善制度建設,補齊監管短板。此次修改建議稿新增設立銀行要有信息科技架構和系統等要求,并對銀行的公司治理和股東行為、資本補充、開業申請、存款保險制度、利率市場化、銀行服務收費等規定進行補充。


三是落實簡政放權,減少行政約束。按照此次修改建議稿,商業銀行更換董事、監事、高級管理人員時,監管部門對其任職資格由審查變為核準;允許雙方自主約定存貸款利率,新增貸款自主要求,提升銀行自主經營能力。


《商業銀行法》是調整我國銀行業運行的主要法律,與《中國人民銀行法》《銀行業監督管理法》一起,發揮著推動銀行業發展和實施監管的重要作用。在當下,及時全面地對《商業銀行法》進行修改,符合國內外銀行業發展和金融監管變化趨勢,十分必要和重要。這將為銀行業健康可持續發展、防范化解金融風險創造更加適宜的法律環境,也將推動銀行業更好地服務實體經濟。


筆者認為,修改建議稿仍有一些可以斟酌的地方。例如,對區域性銀行“未經批準,不得跨區域展業”,建議調整為“未經批準,不得跨區域設立機構”;關于銀行可與客戶自主協商確定存貸款利率,還應與相關司法解釋及司法部門銜接,確保有效落實;對分業經營的限制,似有調整空間,以更契合銀行業綜合經營趨勢。


中關村互聯網金融研究院首席研究員  董希淼
蘭州大學管理學院
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